Nylig presenterte EAT-Lancet-kommisjonen sin nye rapport «Healthy, Sustainable, and Just Food Systems«. Den slår fast at klimapolitikken svikter og at nøytrale eller dårlige klimatiltak ofte får gjennomslag. Korte valgsykluser, tidsinkonsistens, regulatorisk fangst og asymmetrisk mobilisering er noen av mekanisme som gjør at politisk lønnsomme, men dårlige tiltak vinner frem over de som faktisk virker.
Utslippskutt er et kollektivt gode
Utslippskutt er et kollektivt gode. For over fem år siden skrev jeg en utdypende artikkel om dette. Kollektive goder kjennetegnes av å være ikke-rivaliserende (alle kan nyte dem uten at de brukes opp) og ikke-ekluderbare (ingen kan effektivt utelukkes fra å nyte godet). Utfordringen med kollektive goder er hvem som skal produsere dem og i hvor stort omfang.
Egenskapene ved kollektive goder gjør nemlig at kostnadene ved å produsere dem rammer én individuell aktør, samtidig som gevinsten(e) fordeles på alle. Kostnadene med produksjonen av godet bæres altså individuelt, mens gevinstene bæres kollektivt. Nettopp derfor underproduseres de.
I tilfellet utslippskutt faller kostnaden (f.eks. investeringer) ved å kutte egne utslipp på individet, bedriften eller regjeringen, mens gevinsten (f.eks. mindre klimarisiko) faller på kollektivet. Hovedsakelig, i alle fall.
Kollektive goder er igjen relatert til det økonomer kaller et gratispassasjerproblem. Individuelle aktører kan være en «gratispassasjer» av et felles gode uten å betale for det. Dermed kan myndigheter, bedrifter og individer ha fordeler av å fortsette som før eller øke utslippene, og likevel nyte fordelene av andres utslippskutt, uten at de må ta kostnadene av det.
Både kollektive goder og gratispassasjerproblemer regnes som en form for markedssvikt. De samfunnsmessige kostnadene ved utslipp prises ikke inn i markedet. Av den grunn er det svært vanskelig for det private markedet å redusere utslippene i tilstrekkelig grad.
Derfor argumenterer mange for å bruke offentlige virkemidler. Med dette mener jeg reguleringer, kvoter, forbud, påbud, skatter, avgifter og subsidieordninger. Disse virkemidlene internalisere de eksterne kostnadene inn i markedet og flytter dem over på én aktør. Ved første øyekast synes dette som en god idé for å håndtere klimaproblematikken.
Velfungerende lover er også et kollektiv gode
Problemet er at de offentlige virkemidlene også er utsatt for samme type markedssvikt. Velfungerende lover i et samfunn kan sees på som et kolletivt gode som produseres på det politiske markedet. Alle nyter godt av dem, selv de som ikke bidro til å produsere dem. Kostnaden av å utvikle, foreslå og vedta velfungerende lover bæres imidlertid individuelt.
En klimaaktivist som bruker av egen fritid og egne penger på å lese høringer, utforme forslag og stå i krevende debatter, tar kostnaden. Hvis noen av de politiske forslaget får gjennomslag og faktisk kutter utslipp, tilfaller gevinsten alle. Også den politisk passive sofagrisen som satt hjemme og spiste potetgull.
Kanskje vi kan kalle det styringssvikt når det skjer på det politiske markedet. Mekanismene er uansett overlappende med det som skjer på det private markedet.
I det politiske markedet konkurrerer dessuten ulike offentlige virkemidler mot hverandre. Man velger mellom dem, man kan ikke vedta alle. Noen av disse offentlige virkemidlene er helt sikkert hjelpsomme og bidrar til å redusere utslippene. Men mange av de offentlige virkemidlene er nøytrale, eller faktisk dårlige eller skadelige. Dette er risikabelt.
Det finnes ingen automatikk i at det er de beste offentlige virkemidlene som vinner konkurransen på det politiske markedet. Disse er rett og slett ikke politisk lønnsomme. Hvis vi har ni dårlige og ett godt offentlig virkemiddel, mangler vi effektive mekanismer som garanterer eller sannsynliggjør at det gode virkemidlet blir vedtatt.
Tvert imot har vi gode grunner til å tro at det er de nøytrale eller dårlige virkemidlene som vinner frem, fordi det er en lei tendens til at nøytrale og dårlige virkemidler er de mest politisk lønnsomme.
Eksempler fra EAT-Lancet-rapporten
Denne styringssvikten illustreres fint av den nye EAT-Lancet-rapporten. Ifølge rapporten er klimapolitikken for dårlig og det er gjort lite for å innføre offentlige virkemidler som fungerer. Rapporten peker på to store politiske hindringer.
For det første er perverse insentiver en politisk hindring. Politikere er lite villig til å innføre klimatiltak som ikke gir dem stemmer. I omtrent alle demokratiske land er man også bundet av korte valgperioder (vanligvis 4-5 år, pluss gjenvalg).
Politikere og andre offentlige aktører belønnes derfor for kortsiktighet, ikke langsiktighet. Tiltak som virkelig monner gir kanskje gevinst først etter flere år, når andre politikere uansett sitter med makten, mens kostnadene merkes nå. Det hjelper neppe at det er rasjonelt for velgere å være ignorante eller uinformerte.
I tillegg forsterkes kostnadene av risikoen for at neste regjering reverserer tiltaket. Dette kalles tidsinkonsistens. Preferanser for hva man skal velge endres avhengig av tid. Det som vurderes som god politikk i dag er ikke lenger det i morgen. Selv om A har høyere samfunnsnytte enn B, velges B når nytten kommer i inneværende valgperiode og A først utløser gevinst etter ti år. Derfor velger politikere som regel B fremfor A, selv om nytteverdien av A er høyere.
Kostnadene forsterkes ende en gang når de positive effektene ved utslipp er synlige og de negative effektene er usynlige. Ta bilkjøring som eksempel. Bilister merker at det er billig og praktisk med bil (synlig positivt). Mindre merkbart er det at luftkvaliteten blir 2% verre (usynlig negativt). Derfor er det utfordrende for politikere som vil bli valgt eller gjenvalgt å gjøre det dyrere å kjøre bil.
Regulatorisk fangst og asymmetrisk mobilisering
Et annet politisk hinder som rapporten påpeker, er regulatorisk fangst. Regulatorisk fangst oppstår når offentlige aktører blir «fanget» av en industri eller næring som begynner å tjene deres interesser fremfor allmennhetens. Dette skjer gjerne når kostnadene er jevnt fordelt på mange, mens gevinstene er konsentrert hos noen få. Som i tilfelle med økte utslipp.
Anta at hver innbygger tjener 10 «nyttepoeng» av en offentlig støteordning eller regulering. Fordelt på hele befolkningen er det en enorm gevinst. Men for hvert enkeltindivid er fortjenesten helt neglisjerbar. De har derfor svake insentiver for å mobilisere seg og drive politisk aktivisme.
For en industri eller et mektig selskap er derimot fortjenesten av å øke klimautslippene 100 000 nyttepoeng fordelt på noen få ansatte. De har derfor sterke insentiver for å møte opp på høringer, gi politiske innspill, bestikke offentlige aktører og drive målrettet lobbyvirksomhet.
Denne asymmetriske fordelingen av kostnader og gevinster gjør at offentlige støtteordninger og reguleringer tenderer til å tjene industri og andre pengesterke aktører.
Rapporten peker spesielt på jordbruksindustrien. Offentlige støtteordninger og reguleringer favoriserer storskala, etablerte aktører og produksjon av råvarer med høy belastning for klima- og miljø. Dette reduserer tilstrømmen av nye aktører, småskalaprodusenter og innovative løsninger som kan fremme klima og bærekraft.
Argumentasjonen bør være konsekvent
Både lavere utslipp og velfungerende lover lider altså av samme utfordring. Begge er kollektive goder. Alle drar nytte av dem hvis de produseres, men få har tilstrekkelig sterke insentiver til å produsere eller beskytte dem. Følgelig vil godet underproduseres.
Her bør man derfor være konsekvent. Den som er skeptiske til at det private markedet i tilstrekkelig grad kutter utslippene, bør med den samme begrunnelsen være skeptiske til at det politiske markedet i tilstrekkelig grad gir oss velfungerende offentlige virkemidler.
