Magasin

Historia om statleg eigarskap i Noreg

Statleg eigarskap har plutseleg blitt dagsaktuelt, sidan den nyvalde regjeringa har signalisert at dei ønskjer at staten skal ta ei meir aktiv rolle i næringsutviklinga her heime. Det kan høyrast ut som om dei ønskjer å endre på den etablerte norske eigarskapsmodellen. Den såkalla Hydro-modellen blir kjenneteikna av at staten er ein passiv majoritetseigar som legg vekt på avkastning, at leiinga skal følgje internasjonale standardar for god selskapsstyring og de kan gi såkalla eigarskapssignal i saker som har med viktige sektorpolitiske omsyn å gjere, sjølv om dei ikkje skal køyre over minoritetsaksjonærane. Det har vore brei politisk semje om denne modellen i fleire tiår. Tida får vise om regjeringsskiftet faktisk fører til reelle endringar. Førebels har det vore få konkrete forslag for kva som skal endrast.

Den norske staten eig i dag rundt ein tredjedel av aksjane som blir omsett på Oslo Børs. I tillegg kjem eigarskap til aksjar verdt nærmare 3500 milliardar kroner gjennom Statens Pensjonfond Utland, eigarskap til ei rekkje små og store selskap som ikkje er børsnoterte og staten sine lotter av felt og lisensar på norsk kontinentalsokkel gjennom Statens Direkte Økonomiske Engasjement. Sjølv om statleg eigarskap til produksjonsmidla var ein sentral del av den ideologiske debatten mellom høgresida og venstresida i Europa på 1900-talet, har framvoksteren av det norske statlege eigarskapet ikkje vore gjenstand for store politisk konflikt i perioden etter Hydro-modellen vart etablert. Eg skal gjere greie for kva som ligg til grunn for denne semja.

Dei tre grunnpremissane

Fyrst skal eg ta for meg tre grunnleggjande premissar for at staten har fått rolla som eigar av privat næringsliv i Noreg. Alle tre byggjer på lange, historiske linjer i moderne norsk historie. Deretter skal eg ta for meg eigarskapsutviklinga sidan 1945.

Ein av dei viktigaste føresetnadene går heilt tilbake til starten på det moderne Noreg i 1914. Landet hadde ein eksportretta råvarebasert økonomi og var utan eit naturleg politisk sentrum. Finanskapitalen var spreidd ut langs kysten kor eksporten fann stad. Denne økonomiske strukturen gjorde at Noreg mangla store finansaktørar som kunne finansiere kapitalkrevjande utvikling. Staten har derfor teke på seg å finansiere store utviklingsprosjekt opp igjennom åra og helt inn i samtida.

Hunderfossen er en av mange norske vannkraftverk. Nasjonal kontroll med naturressurser var en av de store politiske debattene i Norge fra 1911-1918.

Den fyrste industrialiseringsbølgja i Noreg vart bygd på protoindustri, slik som sagverk og mekaniske verkstader, og små lokale vasskraftverk. Då den andre industrialiseringsbølgja kom, med kraftkrevjande industri bygd på store vasskraftverk, ville den europeiske storkapitalen vere med på utbygginga. Norske politikarar var uroa for at utanlandsk kapital skulle underminere det nyvunne nasjonale sjølvstendet. Over ein tiårsperiode på byrjinga av 1900-talet vart den norske konsesjonslovgivinga som skulle innskrenke utanlandsk eigarskap til viktige naturressursar utforma. Nasjonalt sjølvstende er ei anna lang linje i norsk politikk som har ført det store statlege eigarskapet.

Tillit til at styresmaktene handlar i allmugen si interesse er den tredje lange linja vi finn. Lie trekkjer særleg fram det han kallar strukturell legitimitet. Befolkninga har over lang tid erfart at styresmaktene får gode resultat og yting på grunn av gode prosessar.  Den strukturelle legitimiteten strekkjer seg tilbake til embetsmennene i det nyleg uavhengige Noreg og moderniseringsprosjektet til datida sine professorpolitikarar. Staten skulle leggje til rette for at eigennyttig økonomisk verksemd, avgrensa av allmennkjensle, i følgje Anton Schweigaard og Fredrik Stang. Slagstad karakteriserer det som ein “lutra kapitalisme” og ein “statleg iscenesett kapitalisme”, Sejersted som ein “organisert kapitalisme”. Voksteren og moderniseringa var eit resultat av ein medviten politikk.

Ønske om nasjonal kontroll over naturressursar og viktige næringar, erfaringsbasert tillit til styresmaktene og mangel på sentralisert storkapital er altså historiske premissar for offentleg eigarskap i private verksemder i løpet av den neste moderniseringsbølgja i Norge. Den byrjar etter andre verdskrig, sjølv om industrivoksteren for alvor skjer på 50- og 60-talet.

Eigarskapshistoria

Arbeidarpartiet hadde fleirtal i Stortinget i etterkrigstida fram til 1970. Partiet var skeptisk til “borgarskap, arbeidsgivarar og kapital”, men dei forlét det revolusjonære tankegodset i slutten av 1920-åra. Under 1930-åra var det forslaget om å etablere ein ny statleg industri for å erstatte, men ikkje ta over, eit kraftlaust privat næringsliv. Forslaget vart aldri følgd opp, men industrioptimismen prega partiet. Etter krigen investerte både staten og det private i kraftindustrien og fabrikkanlegg. Heile 30 prosent av brutto nasjonalprodukt gjekk til slike investeringar langt ut på 1950-talet. 

Staten erverva ei rekkje verksemder i åra etter krigen. Dei tre viktigaste var aluminiumsverket i Årdal, prestisjeprosjektet Norsk Jernverk og 45 prosent av aksjane i Norsk Hydro. Det var tyskarane som hadde lagt grunnlaget for Årdal og Stortinget vedtok å gjennomføre prosjektet i 1946. Aksjeposten i Norsk Hydro var ein tysk eigarpart som staten overtok i samband med krigsoppgjeret. Regjeringa hadde ingen heilskapleg plan for investeringane, og grunngivinga for innkjøpa var stort sett grunngitt på ein pragmatisk og sakleg måte. Det er ikkje grunnlag for å seie at innkjøpa var ideologisk funderte. Historikarar, som blant anna Francis Sejersted, meinte at staten sin aktivitet kompenserte for ein svak privat investeringsevne. Den statlege erversverksemda gjekk ned tidleg på 1950-talet.

På slutten av 1960-talet finn Noreg olje, men det er også andre endringar som tek oss inn i ein ny fase av norsk økonomisk historie. Den veldige investeringsvoksteren, finansiert av rikeleg kreditt til lave prisar, sakkar akterut på grunn av høge internasjonale renter.. Dei sosialdemokratiske styringsverktøya mister krafta og vi ser starten på lønnsoppgjer som bryt dei økonomiske forhandlingsrammene. Produktivitetsutviklinga er låg. Alle desse faktorane  kjem til å prege det økonomiske turbulente 1970 talet, og staten får nokre dyrkjøpte eigarskapserfaringar.

Industrioptimismen hadde ført til at den sosialdemokratiske regjeringa over tid hadde prioritert subsidiert energi og rimelege lån til visse sektorar av næringslivet. Andre næringspolitiske mål hadde fortrengt effektivitet som eit primærmål. Saman med høge lønnskostnader førte dette til at ei rekkje verksemder fekk problem når 1970-talet sine lågkonjunkturar skylde over landet. Samtidig gjorde lyfta om framtidig oljeinntekt til at stønadordningane vart meir generøse og staten letta på den næringspolitiske sjølvdisiplinen. Staten gjekk inn i private verksemder som problemløysar. Utydelege grenser mellom stønadsordningar, subsidiar og eigarskap førte til at staten vart sittande med eigarskap i ei rekkje nye verksemder som sleit med vedvarande lønnsemdsproblem.

Den eine investeringa frå 1970-talet som gjekk bra, var investeringa i oljeindustrien. Den norske staten ønskte å sikre norsk kontroll på sokkelen, maksimere skattelotten av oljeutbyttet og byggje opp ein norsk olje- og forsyningsindustri. Den norske stats oljeselskap AS, betre kjend som Statoil, vart etablert i 1972 som eit verktøy for å oppnå desse måla. Nasjonale oljeselskap var ikkje ein uvanleg konstruksjon på denne tida. Fleire statar hadde valt denne strategien i møte med ein industri dominert av ein handfulle multinasjonale selskap som kom inn, hausta fordelane og flytte seg vidare.

Då Høyre tok regjeringsmakta i 1981, begynte dei å kvitte seg med dei problematiske eigarskapa. Selskap vart selde eller stengde, og lønnsoppgjera stramma inn med devalueringar av krona. Arbeidarpartiet under Gro Harlem Brundtland heldt fram med denne strategien i tråd med den gjeldande Vest-Europeiske trenden med å ikkje blande seg inn i privat næringsverksemd. Avviklinga av etterkrigsstrategien førte med andre ord ikkje til ei intern, nasjonal kløyving, slik ein såg i mange andre land.

Den nye modellen

Tormod Hermansen. Foto: Paal Leveraas CC.BY.
Arbeiderpartimannen Tormod Hermansen var en sentral premissleverandør for privatiseringen av norske statlige bedrifter. Foto: Paal Leveraas CC.BY.

Et av de få selskapene som ikkje vart selt i denne perioden, var Norsk Hydro. I 1974 hadde staten overtatt eigarpartane til Alkan, som hadde gått inn som deleigar i 1967 og seinare vart kjøpt opp av Norsk Hydro. Staten var dermed blitt en majoritetseigar i Norsk Hydro. I motsetning til dei fleste andre statseigde selskapa hadde Norsk Hydro behalde operasjonelt sjølvstende. Verksemda hadde eit styre med sterke private eigarar som hadde behalde fokus på forteneste og det å behandle alle aksjonærar likt. Fagforeiningar og andre interessentar hadde ikkje klart å gå rundt styret og overtale politikarar til å tvinge styret til å ta politiske omsyn. Rundt 1990-talet vart Norsk Hydro ein modell for framtidig statleg eigarskap, og modellen har heldt seg fram til i dag.

Det er ei anna hending som også har vore viktig for den norske stat sin eigarskapsmodell. Det er Kings Bay-ulukka frå 1962, der 21 menneske døydde. Framståande embetsmenn hadde blitt plassert i styra til statseigde selskap frå 1950-talet for å ta vare på politiske interesser i den daglege drifta av verksemda. Norske embetsmenn representerer den politiske leiinga i departementet i eit slikt verv, og dermed vart Gerhardsen-regjeringa politisk ansvarleg for dei uforsvarlege arbeidsforholda og måtte gå av. På trass av at granskingsutvalet tilrådde sterkare politisk styring, vart konsekvensen at det var slutt på at embetsmenn fekk slike rollar.

På 1990-talet fekk staten eigarskap i fleire selskap som heldt på å gå om kull. Kongsberg våpenfabrikk heldt på å stengje døra på grunn av dårleg styring, men staten meinte verksemda var strategisk viktig. I perioden mellom kredittrasjoneringa vart oppheva og priskontrollane på lån var det fleire banker som hadde gitt lån til kundar som ikkje hadde råd til å betale tilbake når dei måtte betale blir marknadspris på lånet. Staten tok over eigarskapet i desse bankane for å stabilisere den norske finanssektoren. Dei fleste bankane har blitt selt igjen, men staten har behalde ein majoritetseigardel i DNB fram til i dag. Felles for denne overtakinga var at dei private eigarane måtte bere ansvaret for den dårlege styringa. Staten redda selskapa, men ikkje eigarane sin eigenkapital slik vi har sett i land som USA.

Det var også på 1990-talet at fleire statseigde selskap vart privatiserte og noterte på Oslo Børs. Det inkluderer Telenor, og seinare også Statoil. Selskapa ville ha fridomen til å konkurrere i den avregulerte marknaden på same premissar som dei private selskapa. Staten behald likevel majoritetsaksjeposten for å sikre nasjonale interesser og forhindre selskapa frå å flagge ut. Fleire av selskapa kor staten har ein majoritetsandel har også etablert seg i utlandet, for å sikre framleis vokster i selskapet. Dermed har den norske stat blitt eigar av multinasjonale selskap. Korleis det har gått, er ein forteljing for ein annan gong.

Slumpar og pragmatisme

Vi finn igjen dei tre lange linjene vi starta med i etterkrigstida si utvikling av norsk statleg eigarskap til verksemder. Staten har hatt ein framskoten, strategisk posisjon i Noreg i moderne tid. Det har blant anna gitt seg uttrykk i at dei har blitt eigarar av selskap som har heldt på å gå overende. Innbyggjarane har stort sett vore einige i desse vala fordi dei har hatt tillit til at staten forvaltar slike til det beste for alle, og ikkje berre for å rikje seg og sine. Det har vore viktig for den norske staten å halde kontroll på naturressursar og strategisk viktige verksemder. Dagens debatt om EU sitt energibyrå viser at også befolkninga er oppteken av nasjonal kontroll på naturressursar og viktige næringar.


Som Einar Lie har skrive i artikkelen Context and Contingent, er det stort sett slumpar og visse særeigne trekk ved den norske økonomien som har gjort at den norske stat har enda opp som eig i ei rekkje multinasjonale selskap. Staten har gjort pragmatiske val i møte med omstende utanfor eigen kontroll.

Om du vil lese meir…

Lie, Einar. «Context and Contingency: Explaining State Ownership in Norway». Enterprise & Society 17, nr. 4 (2016): 904–30. doi.org/10.1017/eso.2016.18.

Lie, Einar, Egil Myklebust, og Harald Norvik. Staten som kapitalist: rikdom og eierskap for det 21. århundre. Oslo: Pax, 2014.

Sejersted, Francis. Den norske «Sonderweg»: særtrekk ved den norske kapitalismes utvikling. Bd. 35. Arbeidsnotat (Universitetet i Oslo. Senter for teknologi og menneskelige verdier?: trykt utg.). Oslo: TMV-senteret, 1991. 

Slagstad, Rune. De nasjonale strateger. Oslo: Pax, 1998. Stugu, Ola Svein. Norsk historie etter 1905: vegen mot velstandslandet. 2. utg. Bd. 4. Norsk historie frå vikingtid til vår tid. Oslo: Samlaget, 2018.

Fra arkivet